จากเอกนครสู่เมืองหลัก วงจรปัญหาการพัฒนาเมืองของประเทศไทย

    ในช่วงหลายทศษวรรตที่ผ่านมา การพัฒนาในประเทศไทยมีจุดเน้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และการลงทุนขนาดใหญ่ จนในยุคหนึ่งการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศไทยถูกขนานนามว่า เสือตัวที่ห้าของเอเชีย สิ่งที่ตามมาจากการเติบโตทางเศรษฐกิจคือ การกลายเป็นเมืองเอกนครของเมืองหลวงของไทย
เอกนครคืออะไร

                เมืองที่ลักษณะการกระจายตัวของประชากรในเมืองอันดับที่หนึ่งมีอัตราส่วนประชากรที่อยู่อาศัยต่อประชากรทั้งประเทศที่สูงมาก เมื่อเปรียบเทียบกับเมืองที่มีขนาดรองลงไปมีขนาดใหญ่กว่าหลายเท่า หรือไม่เป็นไปตามกฎตำแหน่งเมือง-ขนาดประชากร ของจอร์จ ซิพฟ์ (George K.Zipf) และภายในประเทศจะมีเพียงเมืองขนาดใหญ่ที่สุด ไม่มีเมืองขนาดใหญ่รองลงไป แต่จะมีเพียงเมืองขนาดเล็กเท่านั้น ซึ่งจะพบว่าในประเทศไทยความเป็นเอกนครของกรุงเทพมหานครที่ชัดเจนมาก

 กระบวนการกลายเป็นเอกนครของกรุงเทพมหานคร

                กรุงเทพมักถูกกล่าวขานเสมอว่าเป็นศูนย์กลางของทุกสิ่งทุกอย่างของประเทศไทย หรือที่กล่าวว่า “กรุงเทพคือประเทศไทย หรือ ประเทศไทยคือกรุงเทพ ”ความเป็นเอกนครของกรุงเทพมหานคร อาจจะไม่ได้เกิดจากการเติบโตทางเศรษฐกิจเพียงปัจจัยเดียวที่ส่งผลทั้งต่อ การขยายตัวของกรุงเทพมหานคร แต่อาจเกิดปัจจัยต่างๆร่วมกัน ซึ่งอาจพิจารณาหาจากปัจจัยทั้งทางด้านประวัติศาสตร์ ภูมิศาสตร์ เศรษฐกิจ สังคม และการเมือง
                ในเชิงประวัติศาสตร์ การทำสนธิสัญญาเบาว์ริงเป็นจุดเริ่มต้นที่มีการบังคับใช้บริเวณกรุงเทพมหานครให้เป็นเมืองท่าขนส่งสินค้าในยุคอาณานิคม เป็นที่ตั้งทางธุรกิจที่สำคัญของพวกพ่อค้าชาวยุโรป และชาวจีน นอกจากนั้นยังมีการสร้างสาธารณูปโภคด้านการขนส่งเพื่อรองรับการค้ากับต่างชาติ ซึ่งสังเกตุได้จากการสร้างรถไฟ และถนนหนทางที่มุ่งเข้าสู่กรุงเทพมหานครเพื่อขนส่งสินค้าจากพื้นที่ต่างๆภายในประเทศให้กับต่างประเทศ อีกปัจจัยหนึ่งที่เกื้อหนุนคือทางด้านภูมิศาสตร์ กรุงเทพมีทำเลที่ตั้งใกล้ทะเล ความมั่งคั่งอุดมสมบูรณ์ของพื้นที่รอบๆกรุงเทพมหานคร ทำให้กรุงเทพเป็นพื้นที่สำคัญต่อระบบการค้าพาณิชนิยมจนมาถึงระบบทุนนิยมในปัจจุบัน

ในเชิงการเมือง ระบบการเมืองการปกครองของประเทศไทยเป็นลักษณะการปกครองแบบรวมศูนย์ตั้งแต่การปฏิรูปการปกครองในสมัยรัชกาลที่ 5 เรื่อยมา แม้ระบอบการปกครองเปลี่ยนแปลงไปแนวคิดรวมศูนย์การปกครองที่มีการสั่งการจากส่วนกลางยังคงดำรงอยู่ ซึ่งเห็นได้จากบทบาทและหน้าที่ของการวางแผนพัฒนามักมาจากส่วนกลางหรือกรุงเทพมหานคร ทำให้แผนพัฒนาประเทศหลายฉบับจึงมีแนวโน้มเอื้อประโยชน์แก่ชนชั้นนำในกรุงเทพมหานคร
การกลายเป็นเมืองที่ไม่แท้จริงของกรุงเทพมหานคร

                การกลายเป็นเมืองในสังคมอุตสาหกรรม ประชาชนส่วนใหญ่อาศัยอยู่ในเขตเมือง ดังนั้นการขยายตัวของเมือง จึงเชื่อมโยงกับเพิ่มประชากรและการกลายเป็นอุตสาหกรรม แต่ในประเทศโลกที่สาม ไม่มีความสัมพันธ์ทั้งสามอย่างเสมอไป ทฤษฎีทันสมัยมักถือว่า เมืองเป็นศูนย์กลางของการเติบโตของประชากร และเป็นแรงผลักดันสำหรับการพัฒนา นำไปสู่สังคมสมัยใหม่ หรือการผลิตรูปแบบใหม่ทางวัฒนธรรม ในกรณีของประเทศไทย กรุงเทพมหานครนั้นขยายจากการย้ายถิ่นเข้าจากชนบท การกลายเป็นอุตสาหกรรมไม่ใช้เงื่อนไขที่ทำให้เกิดการขยายตัวของเมือง แต่เกิดจากการเป็นศูนย์กลางการค้าและการบริการ
                การเติบโตของกรุงเทพมหานครจะแตกต่างไปจากประเทศอุตสาหกรรมตะวันตกในศตวรรษที่ 19 เพราะกรุงเทพมหานครเติบโตโดยอิทธิพลของระบบอาณานิคม ทำหน้าที่เป็นเมืองส่งสินค้าจากพื้นที่ด้านในไปยังประเทศเมืองแม่ กรุงเทพมหานครเติบโตขึ้นเพื่อรับใช้นักลงทุนจากระบบอาณานิคม และจำลองเป็นบ้านหลังที่สองให้แก่ชาวยุโรป ที่ดำรงวิถีชีวิตของตนเองโดยสุงสิงกับวัฒนธรรมของคนพื้นเมือง ดังนั้นในทางวัฒนธรรม เมืองเหล่าจึงโดดเดี่ยวจากบริเวณโดยรอบ และเหล่าอาณานิคมต้องเพียงลักษณะเมืองที่สามารถรองรับการส่งออกวัตถุดิบและนำเข้าสินค้าจากยุโรป ซึ่งสังเกตได้จากถนน ทางรถไฟ การคมนาคมต่างๆเพื่อรองรับการลงทุนในประเทศ( ชูศักดิ์ , 2542 )

ระบบเศรษฐกิจ การเมืองในยุคอาณานิคมมีส่วนสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาเมืองที่บิดเบี้ยว  ซึ่งไม่ได้เป็นไปตามทฤษฎีการแพร่กระจายหรือทฤษฎีความทันสมัยที่คาดการณ์ไว้ ผลที่ตามมาคือสภาวะเติบโตที่เกินขนาดของเมือง ลักษณะการขยายตัวเมืองของกรุงเทพมหานครจะมีลักษณะที่สำคัญ 3ประการคือ
1.     การอพยพจากชนบทสู่เมือง จากการศึกษาของประภา คงปัญญา (2543) พบว่าลักษณะเขตที่อยู่อาศัยเดิมของย้ายถิ่น 5 ปีในกรุงเทพมหานครเกิดมากจากพื้นที่ชนบทส่วนใหญ่ ซึ่งเกิดจากความไม่มั่นคงในวิถีชีวิตการเกษตรในชนบทเพราะที่ดินราคาแพงและต้องพึ่งพาเทคโนโลยีมากขึ้น อันเนื่องจากการปฏิวัติเขียว ต้นทุนการผลิตการเกษตรสูงขึ้น เกษตรกรไม่สามารถยืนอยู่บนระบบทุนนิยมได้ บางกลุ่มจึงต้องอพยพเข้าเมืองเพื่อหางานทำ ดังนั้นการเติบโตของเมืองในประเทศจึงเป็นไปอย่างไม่พึ่งประสงค์
2.     ตลาดของสินค้าจากประเทศไทยมักเป็นตลาดต่างประเทศ ในขณะที่ผู้บริโภคภายในประเทศอดอยากหรือต้องซื้อของแพง การเกษตรที่มุ่งรับใช้ผลประโยชน์ภายนอกประเทศมากกว่าที่จะสนับสนุนการพัฒนาในประเทศ ซึ่งจะเห็นได้จากการค้าในกรุงเทพมหานคร โดยมากจะเป็นวัตถุดิบเพื่อการส่งออก ธุรกิจการค้าในเมืองมักตกอยู่ภายใต้การควบคุมของบรรษัทข้ามชาติเป็นส่วนใหญ่ และการขยายตัวของภาคธุรกิจของเมืองส่วนใหญ่เป็นการเติบโตในภาคธุรกิจบริการที่ไม่เป็นทางการ
3.     สภาพแวดล้อมทางประชากร การเติบโตของเมืองในประเทศโลกที่สามมักจะก่อให้เกิดการขาดแคลนที่อยู่อาศัย เกิดชุมชนแออัด หรือคนเร่ร่อนไร้ที่อยู่ ในกรุงเทพมหานครปี 2543 จากการสำรวจของการเคหะแห่งชาติพบจำนวนชุมชน 1,226 ชุมชน  จำนวนครัวเรือน 249,822 หรือมีจำนวนประชากร 1,124,199 คน หากเทียบกับจำนวนประชากรทั้งหมดของกรุงเทพมหานครคิดเป็นประมาณ 1 ใน 5 ของประชากรทั้งหมดในกรุงเทพฯ(ประชากรจากทะเบียนราษฎรปี 2543 มีจำนวน 5,680,380 คน)

การพัฒนาที่ไม่เท่าเทียมกันกับการย้ายถิ่น

จากข้อมูลสำมะโนประชากร ปี 2523 และ ปี 2543       จำนวนผู้ย้ายถิ่นเข้ากรุงเทพมหานครยังคงมีการเพิ่มจำนวน จากการอพยพในภาคต่างๆ โดยคิดเป็นอัตราการย้ายถิ่นเกิดเข้าจาก ปี พ.ศ. 2523 โดย 19.6 เพิ่มขึ้นเป็น 32.3 ในปี2543 ต่อประชากรถิ่นปลายทาง 1000 คน จำนวนผู้ย้ายถิ่นเพิ่มจาก1,188,757 ในปี 2523 เป็นจำนวน 2,084,256 คนหรือมีการเพิ่มเกือบสองเท่าในระยะเวลา 20 ปีแต่อย่างไรก็ตามสัดส่วนการย้ายถิ่นเข้ากรุงเทพมหานครในปี 2543 ลดลงจากการขยายการพัฒนาพื้นที่รอบกรุงเทพมหานคร ทำให้แนวโน้มการย้ายถิ่นในปี  2543 ลดลง แต่เพิ่มสูงขึ้นในกรุงเทพมหานคร
ปัจจัยด้านความแตกต่างของการพัฒนาโดยเฉพาะทางเศรษฐกิจระหว่างเมืองและชนบทจะส่งผลต่อการย้ายถิ่นมากที่สุด ตามทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับการย้ายถิ่น การย้ายถิ่นจะเกิดขึ้นเมื่อมีโอกาศทางเศรษฐกิจที่ดีกว่า เมื่อเปรียบเทียบพื้นที่ต้นทางและปลายทาง ไม่ว่าจะเป็นในแง่ของรายได้ โอกาศการมีงานทำ ซึ่งพิจารณาจากอุปทานและอุปสงค์ของตลาดแรงงาน หรือแม้แต่ในด้านอื่นๆดังเห็นได้จากการพัฒนาทางเศรษฐกิจในเขตชนบทต่างจากเขตเมืองค่อนข้างมาก โดยเฉพาะกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นแหล่งรวมของการพัฒนาและการย้ายถิ่น
กรุงเทพมหานครเป็นเมืองที่ขยายตัวขึ้นจากการเพิ่มจำนวนประชากรย้ายถิ่นจากชนบทมาสู่เมืองอันเนื่องจากการเน้นการลงทุนเฉพาะพื้นที่ ผลกระทบการพัฒนาประเทศในลักษณะดังกล่าว ทำให้เกิดความแตกต่างของระดับการพัฒนา และส่งผลทำให้เกิดปัญหาตามมาของการย้ายถิ่นเข้าอย่างมหาศาลของประชาชนในชนบท ทั้งปัญหาที่ต้นทางการย้ายถิ่นและปลายทางการย้ายถิ่น ในส่วนปัญหาของเมืองหรือปลายทางการย้ายถิ่น อาทิเช่น การขาดแคลนที่พักอาศัย การบริการด้านสาธารณูปโภคและสาธารณูปการให้กับผู้ย้ายถิ่น และยังส่งผลให้เกิดภาวะว่างงาน

เมืองหลัก : แนวทางการกระจายการพัฒนาของรัฐบาลไทย

จากปัญหาการพัฒนาที่ไม่เท่าเทียมกันข้างต้น ทำให้รัฐบาลไทยความพยายามที่จะลดความเหลื่อมล่ำระหว่างเมืองหลวงและภูมิภาคลง โดยส่งเสริมให้มีการลงทุนและพัฒนาเศรษฐกิจในเมืองหลักแต่ละภูมิภาคเพื่อสกัดกั้นการอพยพของประชากรในชนบทสู่กรุงเทพฯ โดยได้รับแนวคิดทฤษฎีว่าด้วยการพัฒนาเมืองหลัก
การพัฒนาแนวคิดเสาหลักการพัฒนาเริ่มจากการศึกษาของ Perroux (1950,1971) ได้กล่าวถึงประเด็นปฎิสัมพันธ์ระหว่างภาคอุตสาหกรรมด้วยกัน ซึ่งเชื่อว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจถูกสร้างขึ้นมาจากภาคการผลิตทางเศรษฐกิจที่เด่นๆซึ่งธุรกิจที่เป็นพลังหักนี้มักมีขนาดใหญ่และรวมกลุ่มกัน ทำให้มีอิทธิพลต่อทั้งผู้ส่งวัตถุดิบและผู้ซื้อ ดังนั้นเสาหลักความเจริญในที่นี้จึงเป็นเรื่องของภาคการผลิตทางเศรษฐกิจ และเป็นการนำเอาแนวคิดเรื่องการเชื่อมโยงภาคอุตสาหกรรมต่างๆเข้าด้วยกัน ซึ่งส่งผลถึงความเติบโตด้านอื่นๆที่ตามมาในลักษณะของ multiplier effects ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมของแนวคิดนี้ในประเทศไทย ได้แก่โครงการพัฒนาอุตสาหกรรมในพื้นที่ชายฝั่งตะวันออก (eastern seaboard) ซึ่งมีภาคธุรกิจอุตสาหกรรมที่สำคัญ (Perroux ,1950 1971อ้างใน ชูศักดิ์ , 2542 )
                Boudeville (1966) และคนอื่นๆได้พยายามประยุกต์เอาแนวคิด เสาหลัก มาใช้ในเรื่องการพัฒนาพื้นที่ ซึ่งกลายเป็นแนวคิดที่เรียกว่า ศูนย์กลางความจริญ (growth center ) กิจกรรมที่เป็นหลักของความเจริญกลายเป็นกิจกรรมต่างๆที่ตั้งอยู่โดยรอบกิจกรรมที่เป็นพลังพลักดัน การพัฒนาทางพื้นที่และการพัฒนาทางเศรษฐกิจ จึงมารวมตัวกันอยู่ภายใต้ยุทธศาสตร์การเติบโตของเมือง ซึ่งเน้นไปที่กลุ่มธุรกิจอุตสาหกรรมบางอย่าง และเน้นการเติบโตของอุตสาหกรรมในเขตเมือง อันจะนำไปสู่การพัฒนาโดยรวม (Boudeville ,1966 อ้างใน ชูศักดิ์ , 2542)

                สาเหตุที่ทำให้แนวคิดเรื่อง growth center ได้รับความสนใจในการเป็นยุทธศาสตร์พัฒนาภูมิภาคมี 3 ประการคือ
1.     ยุทธศาสตร์ศูนย์กลางความเจริญมีความเหมาะสมในการลงทุทั้งภาครัฐและเอกชน ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งเฉพาะ ดีกว่าการกระจายไปตามพื้นที่ต่างๆ
2.     เป็นแนวคิดที่เกิดจากประสบการณ์การพัฒนาที่พบเห็นได้ในประเทศอุตสาหกรรมตะวันตก ที่ซึ่งารขยายตัวเมืองและการขยายตัวอุตสาหกรรมเกิดควบคู่กันไป และมีความสำคัญต่อการพัฒนาทุนนิยม
3.     แนวคิด growth center เกิดจากสาขาวิชาหลักทางเศรษฐศาตร์ จึงได้รับการขานรับอย่างเต็มกำลังจากระบบราชการและการเมือง
การพัฒนาเมืองหลักจึงกลายเป็นแนวคิดการพัฒนาประเทศหลักที่รัฐบาลประเทศไทยเริ่มใช้มาตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตั้งแต่แผนที่ 3 (พ.ศ.2514-2519)และฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2520-2524) เป็นต้นมา ซึ่งให้ความสำคัญในเรื่องการสร้างความเป็นธรรมและการกระจายความเจริญสู่ภูมิภาคดังนั้นรัฐบาลจึงได้กำหนดนโยบายพัฒนาเมืองหลักและเมืองรองเพื่อพัฒนาภูมิภาคต่างๆซึ่งได้แก่ เชียงใหม่ พิษณุโลก นครสวรรค์ เป็นเมืองหลักของภาคเหนือ  ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือได้แก่ ขอนแก่น อุดรธานี และนครราชสีมา ในภาคตะวันออก ได้แก่ ชลบุรี และภาคใต้ ได้แก่ สงขลา หาดใหญ่ ภูเก็ต และสุราษฏร์ธานี  ส่วนในภาคการปฏิบัติเมืองหลักเหล่านี้ได้ถูกพัฒนาอย่างจริงจังในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2525 – 2529)